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一、水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)政策的形成與發(fā)展

2014年全國(guó)兩會(huì)期間，18位政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關(guān)于促進(jìn)構(gòu)建北方四省一區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北）水泥和采暖錯(cuò)峰生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制的提案》，提出在秋冬季采暖期間統(tǒng)一停止水泥窯熟料燒成工序的生產(chǎn)，與供暖鍋爐進(jìn)行錯(cuò)峰防止污染物排放疊加的建議。同年6月，張高麗副總理在經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)《經(jīng)濟(jì)內(nèi)參》第69、70、71期有關(guān)水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)報(bào)道上作出重要批示。2014年9月23日，新疆維吾爾自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)廳，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工業(yè)和信息化委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)行水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)有關(guān)要求的通知》。10月23日，工信部原材料司、中國(guó)水泥協(xié)會(huì)、遼吉黑三省重點(diǎn)水泥企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)邀參加了新疆地區(qū)錯(cuò)峰生產(chǎn)啟動(dòng)會(huì)。11月，在工信部支持下，中國(guó)水泥協(xié)會(huì)組織泛東北（遼吉黑內(nèi)蒙）、泛華北（京津冀晉魯豫）地區(qū)相繼開(kāi)始實(shí)施秋冬季采暖期水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)。苗圩部長(zhǎng)在此后“關(guān)于水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)落實(shí)情況的報(bào)告”上批示，“此項(xiàng)工作很有意義，應(yīng)予堅(jiān)持”，隨后向馬凱副總理呈送了有關(guān)報(bào)告，得到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)肯定。當(dāng)年，由于水泥企業(yè)停止燃煤燃燒的窯爐煅燒工序錯(cuò)峰生產(chǎn)，使得北方冬季燃煤污染進(jìn)一步降低，整個(gè)北方地區(qū)水泥企業(yè)虧損面也顯著減少。

2015年11月13日，國(guó)家工信部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在北方采暖地區(qū)全面試行冬季水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原函〔2015〕542號(hào)），至此，由北方地區(qū)水泥企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩而根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律從供給側(cè)端自發(fā)主動(dòng)停窯減排的自律行為，首次在政府部門的指導(dǎo)下以水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的工作形式全面展開(kāi)。2015年西北地區(qū)（陜甘青寧）水泥企業(yè)全面跟進(jìn)錯(cuò)峰生產(chǎn)，中國(guó)水泥協(xié)會(huì)在工信部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，配套制訂了泛東北地區(qū)、泛華北地區(qū)《水泥企業(yè)錯(cuò)峰停窯自律公約》。當(dāng)年水泥行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)329.7億元。

2016年5月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)）明確提出將“推進(jìn)錯(cuò)峰生產(chǎn)”作為壓減產(chǎn)能過(guò)剩的重要手段加以實(shí)施。文件要求“在采暖地區(qū)的采暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣）錯(cuò)峰生產(chǎn)，縮短水泥熟料裝置運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，壓減采暖地區(qū)熟料產(chǎn)能，同時(shí)有效避免水泥熟料生產(chǎn)排放與取暖鍋爐排放疊加，減輕采暖期大氣污染。其他地區(qū)水泥熟料裝置在春節(jié)期間和酷暑伏天也應(yīng)錯(cuò)峰生產(chǎn)。”這是國(guó)務(wù)院首次將錯(cuò)峰生產(chǎn)作為建材行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策予以支持鼓勵(lì)。同年10月25日，工信部聯(lián)合環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原函〔2016〕351號(hào)），就落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)文件精神，做好2016—2020年期間水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)進(jìn)行部署，為未來(lái)五年錯(cuò)峰生產(chǎn)工作常態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。水泥行業(yè)實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)、加強(qiáng)減量置換、加大環(huán)保督查和礦山治理同步推進(jìn)，2016年水泥行業(yè)利潤(rùn)上升到518億元。

2017年水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)工作進(jìn)一步得到中央領(lǐng)導(dǎo)和京津冀大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的肯定，明確寫入《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》（環(huán)大氣〔2017〕29號(hào)）和《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2017〕110號(hào)），同時(shí)工信部辦公廳和環(huán)保部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于“2+26”城市原材料行業(yè)2017—2018年秋冬季開(kāi)展錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信廳聯(lián)原函〔2017〕602號(hào)）。2017年南方地區(qū)也推行水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)，當(dāng)年行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)877億元。

2018年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出“重點(diǎn)區(qū)域采暖季節(jié)，對(duì)鋼鐵、焦化、建材、鑄造、電解鋁、化工等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)”。7月國(guó)務(wù)院《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出“重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┣锒局攸c(diǎn)行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)”，“實(shí)施差別化管理，要將錯(cuò)峰生產(chǎn)方案細(xì)化到企業(yè)生產(chǎn)線、工序和設(shè)備，載入排污許可證”?！捌髽I(yè)未按期完成治理改造任務(wù)的，一并納入當(dāng)?shù)劐e(cuò)峰生產(chǎn)方案，實(shí)施停產(chǎn)。屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》限制類的，要提高錯(cuò)峰限產(chǎn)比例或?qū)嵤┩．a(chǎn)。”

《京津冀及周邊地區(qū) 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2018〕100號(hào)）《汾渭平原2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2018〕132號(hào)）《長(zhǎng)三角地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)的方案》（環(huán)大氣〔2018〕140號(hào)）等文件，均明確要求各地因地制宜實(shí)施工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)。2018年在全面推行錯(cuò)峰生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)重污染天氣重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)保督查行動(dòng)更加嚴(yán)格，水泥行業(yè)停止窯爐煅燒和粉磨工序的天數(shù)明顯增加，供需關(guān)系得到極大改善，當(dāng)年行業(yè)利潤(rùn)超過(guò)1500億。2019年水泥市場(chǎng)需求同比增加5%，全行業(yè)利潤(rùn)指標(biāo)再上一個(gè)臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1867億元。

期間中國(guó)水泥協(xié)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)水泥行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《水泥行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)工作實(shí)施細(xì)則》等文件，推行水泥行業(yè)自律。有的省市區(qū)協(xié)會(huì)經(jīng)常性的組織錯(cuò)峰生產(chǎn)工作總結(jié)會(huì)，摸索重污染天氣時(shí)按照城市統(tǒng)籌錯(cuò)峰生產(chǎn)，既保障產(chǎn)品供給又應(yīng)急減排。

二、錯(cuò)峰生產(chǎn)政策的評(píng)估分析

第一，錯(cuò)峰生產(chǎn)政策適用于水泥行業(yè)的屬性和特征。

從設(shè)備運(yùn)行管理來(lái)說(shuō)，水泥廠基本每年都要對(duì)水泥窯系統(tǒng)進(jìn)行一次大檢修或改造，大修維護(hù)時(shí)間在一個(gè)月左右，而系統(tǒng)改造一般至少兩個(gè)月時(shí)間。錯(cuò)峰生產(chǎn)期間可以安排窯系統(tǒng)維修改造工作。

從市場(chǎng)需求來(lái)說(shuō)，北方地區(qū)冬季是傳統(tǒng)的淡季，水泥市場(chǎng)需求少，下游施工建設(shè)工程基本停滯，上游水泥生產(chǎn)也只能“貓冬”，南方地區(qū)春夏雨季和酷暑伏天是市場(chǎng)淡季。錯(cuò)峰生產(chǎn)減少庫(kù)存其實(shí)是根據(jù)市場(chǎng)容量進(jìn)行調(diào)整。

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)說(shuō)，東北、西北、華北地區(qū)水泥熟料產(chǎn)能利用率均低于60%，新疆低于40%，錯(cuò)峰生產(chǎn)停止水泥熟料生產(chǎn)3-4個(gè)月的時(shí)間能夠有效提高供給側(cè)端的產(chǎn)能利用率，對(duì)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定、企業(yè)效益提升有利。水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)以來(lái)行業(yè)效益逐年提升就是一個(gè)印證。

實(shí)踐說(shuō)明，錯(cuò)峰生產(chǎn)政策尊重了市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)展階段，是推進(jìn)水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的好政策，所有的水泥企業(yè)都從錯(cuò)峰生產(chǎn)中得到了效益回報(bào)。

第二，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)政策帶來(lái)了明顯的環(huán)境效益。

根據(jù)中國(guó)水泥協(xié)會(huì)承擔(dān)的國(guó)家“大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目”子課題“關(guān)于重點(diǎn)地區(qū)水泥行業(yè)大氣污染治理及調(diào)控政策研究”調(diào)研結(jié)果顯示，在保障水泥市場(chǎng)正常供給下，北方地區(qū)在采暖期全面停止水泥窯爐燃煤煅燒工序，有效避免了水泥熟料生產(chǎn)與取暖鍋爐排放造成的大氣污染物疊加，2016年減排二氧化碳3.3億噸，二氧化硫1.15萬(wàn)噸，氮氧化物42.8萬(wàn)噸，顆粒物5792噸；2017年減排二氧化碳3.7億噸，二氧化硫1.28萬(wàn)噸，氮氧化物47.5萬(wàn)噸，顆粒物6423噸；2018年減排二氧化碳4.1億噸，二氧化硫1.41萬(wàn)噸，氮氧化物52.3萬(wàn)噸，顆粒物7073噸。2019年減排二氧化碳4.2億噸，二氧化硫1.50萬(wàn)噸，氮氧化物53.5萬(wàn)噸，顆粒物7081噸。初步統(tǒng)計(jì)，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)減輕了全國(guó)工業(yè)制造業(yè)氮氧化物排放的2%，顆粒物3-5%，二氧化硫1%。

第三，錯(cuò)峰生產(chǎn)政策是中國(guó)水泥發(fā)展史上產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的典范。這一產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩形勢(shì)下彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加有序。水泥企業(yè)轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)觀念和方式，強(qiáng)化了行業(yè)自律誠(chéng)信，冬季停窯減少水泥熟料庫(kù)存，并且降低了企業(yè)財(cái)務(wù)成本，起到了化解過(guò)剩產(chǎn)能的作用。

錯(cuò)峰生產(chǎn)政策是水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的雙贏產(chǎn)業(yè)政策，還需不斷地完善改進(jìn)，加強(qiáng)與其他政策法規(guī)的銜接。

三、錯(cuò)峰生產(chǎn)政策與重污染預(yù)警期間差異化績(jī)效分級(jí)管控的關(guān)系

錯(cuò)峰生產(chǎn)是產(chǎn)業(yè)政策，在水泥熟料產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩地區(qū)要求企業(yè)壓減熟料產(chǎn)量，保持市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)去庫(kù)存降成本，實(shí)現(xiàn)行業(yè)增效益穩(wěn)增長(zhǎng)。各地區(qū)停窯期限主要是依據(jù)水泥熟料產(chǎn)能利用率至少是80%這一合理區(qū)間來(lái)確定，主要是水泥熟料生產(chǎn)線參與錯(cuò)峰生產(chǎn)。

差異化績(jī)效分級(jí)管控是環(huán)保政策，是防治污染的應(yīng)急減排措施，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南對(duì)企業(yè)污染防控水平劃分若干等級(jí)，在重污染天氣預(yù)警期間，不同等級(jí)的企業(yè)在生產(chǎn)和運(yùn)輸方面有不同的限制要求，避免了“一刀切”的環(huán)境治理方式。管控的范圍不僅僅是水泥熟料生產(chǎn)線，還包括獨(dú)立水泥粉磨系統(tǒng)、礦渣粉和水泥制品生產(chǎn)企業(yè)。

如何理解和處理水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)與重污染天氣預(yù)警差異化績(jī)效分級(jí)管控的關(guān)系？

首先，北方地區(qū)秋冬季采暖期實(shí)施水泥熟料錯(cuò)峰生產(chǎn)和重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施差異化績(jī)效分級(jí)管控措施的效果是一致的，都減少了污染排放。只是在實(shí)施期限上，錯(cuò)峰生產(chǎn)期限基本相對(duì)固定，可以提前調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃，差異化績(jī)效分級(jí)管控措施需要根據(jù)重污染天氣預(yù)警來(lái)實(shí)施，具有不確定性。

其次，錯(cuò)峰生產(chǎn)與重污染天氣預(yù)警差異化績(jī)效分級(jí)管控都屬于“分級(jí)管理”。錯(cuò)峰生產(chǎn)將水泥生產(chǎn)工序分為熟料生產(chǎn)和水泥粉磨加工兩段，錯(cuò)峰生產(chǎn)只停止窯爐煅燒水泥熟料生產(chǎn)的工序，就是停窯。差異化績(jī)效分級(jí)管控是按照企業(yè)的環(huán)保水平來(lái)分等級(jí)劃定停產(chǎn)期限。錯(cuò)峰生產(chǎn)基本上要求“一刀切”限產(chǎn)壓減產(chǎn)量，如同城市汽車限號(hào)行駛的措施一樣，簡(jiǎn)單操作性強(qiáng)，監(jiān)管便利。差異化績(jī)效分級(jí)管控需要分類管理，企業(yè)的環(huán)保等級(jí)是變化的，重污染天氣預(yù)警期限和時(shí)間也是不確定的，企業(yè)環(huán)保評(píng)級(jí)的專業(yè)性更強(qiáng)，操作要求更高，監(jiān)管難度較大。再次，重污染天氣預(yù)警差異化績(jī)效分級(jí)管控是水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的有益補(bǔ)充。錯(cuò)峰生產(chǎn)要求水泥熟料生產(chǎn)線無(wú)論環(huán)保水平如何一律停產(chǎn)，這很難推動(dòng)企業(yè)環(huán)保治理大幅度進(jìn)步。績(jī)效分級(jí)管控能夠使得環(huán)保水平等級(jí)不同的水泥熟料生產(chǎn)線和粉磨站獲得不同的停產(chǎn)期限，這有利于尤其是重點(diǎn)區(qū)域的水泥企業(yè)淘汰落后提標(biāo)改造。

最后，應(yīng)當(dāng)使重污染天氣預(yù)警差異化績(jī)效分級(jí)管控與水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)相結(jié)合。建議有關(guān)部門在水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)與重污染天氣預(yù)警重疊期間，督促企業(yè)繼續(xù)執(zhí)行更為嚴(yán)格的錯(cuò)峰生產(chǎn)政策，企業(yè)在錯(cuò)峰生產(chǎn)期間以外因重污染天氣預(yù)警而停產(chǎn)限產(chǎn)的天數(shù)，可在當(dāng)年錯(cuò)峰生產(chǎn)期限中予以扣除。

四、堅(jiān)持錯(cuò)峰生產(chǎn)是水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要

我國(guó)水泥消費(fèi)總量在“十三五”期間進(jìn)入平臺(tái)期，水泥行業(yè)通過(guò)執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)政策顯著提升了效益，為行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整打下了良好的基礎(chǔ)。但是，有的地區(qū)并沒(méi)有完成國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)文件“產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間”的任務(wù)。截止到2019年底，水泥熟料產(chǎn)能利用率低于70%的省市區(qū)有12個(gè)（天津、河北、山西、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、青海、新疆），全國(guó)共有17個(gè)省市區(qū)水泥熟料產(chǎn)能利用率低于80%，東北地區(qū)水泥企業(yè)仍然面臨困境。

水泥行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)依然較為艱巨。2019年通過(guò)實(shí)施產(chǎn)能減量置換政策只壓減了604萬(wàn)噸熟料產(chǎn)能，但是錯(cuò)峰生產(chǎn)政策減少了3億噸左右的熟料產(chǎn)量，緩解了產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。因此，對(duì)于水泥熟料產(chǎn)能利用率沒(méi)有回到合理區(qū)間的省份，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)政策，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度。

水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)，是有關(guān)部門激發(fā)市場(chǎng)活力發(fā)揮政府作用的政策創(chuàng)新，是推進(jìn)行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力抓手。繼續(xù)執(zhí)行和完善錯(cuò)峰生產(chǎn)政策是水泥行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。行業(yè)協(xié)會(huì)要繼續(xù)發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，配合政府組織水泥企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)，強(qiáng)化行業(yè)自律誠(chéng)信。實(shí)踐證明，一項(xiàng)好政策，只有政府堅(jiān)持推，行業(yè)認(rèn)真做，協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)好，共同發(fā)力形成政策合力和長(zhǎng)效機(jī)制，才能發(fā)揮最大效力。

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